De l’Élysée à Bruxelles : l’aristocratie institutionnelle contre la démocratie civile

De la République administrative à l'Union procédurale : anatomie d'un dédoublement de la souveraineté

Note méthodologique

Cet article distingue quatre registres de validité, suivant la grammaire éditoriale de SensPo. Le fait établi désigne ce qui est documenté par les sources institutionnelles ou statistiques de référence (textes constitutionnels, baromètres publics, données électorales officielles). La lecture analytique désigne une interprétation soutenue par un courant identifié de la littérature académique. L'inférence raisonnée désigne une hypothèse explicative argumentée mais non démontrée. Le pari éditorial désigne une prise de position normative assumée. La distinction est dissoute dans l'écriture, par souci de fluidité, mais le lecteur peut, à tout moment, demander à quel registre une formule appartient.

La thèse de cet article relève principalement de la lecture analytique et de l'inférence raisonnée. Elle ne prétend pas démontrer que les institutions françaises ou européennes seraient illégitimes. Elle propose de penser un déplacement structurel : la manière dont la légalité produite par les institutions cesse, dans certains domaines, de produire de la légitimité ressentie.

I. Généalogie d'une verticalité

La République française n'a pas inventé la centralisation ; elle l'a héritée. La monarchie administrative, perfectionnée à partir du XVIᵉ siècle, avait déjà construit ce que Pierre Rosanvallon nomme un « État au-dessus de la société », avant que la Révolution n'en démocratise la légitimité sans en modifier l'architecture. Le préfet napoléonien, puis le Conseil d'État impérial puis républicain, puis les grands corps stabilisés sous la IIIᵉ République, puis l'École nationale d'administration créée en 1945 : autant de strates qui ont sédimenté une certaine idée de l'État, conçu comme un savoir avant d'être conçu comme une représentation.

La Cinquième République, en 1958, n'a pas rompu avec cette tradition. Elle l'a stabilisée dans une forme inédite, en plaçant à son sommet une magistrature présidentielle dont l'élection au suffrage universel direct, instaurée par la révision de 1962, a encore concentré la légitimité sur une figure unique. Bernard Manin, dans les Principes du gouvernement représentatif (1995), montre que cette concentration n'est pas un accident français : elle prolonge la logique de la « démocratie du public », où le lien représentatif passe d'un parti vers un dirigeant identifiable. La singularité française tient à l'intensité de cette personnalisation, redoublée par la pratique du fait majoritaire jusqu'en 2022 et par la prééminence symbolique de l'Élysée sur l'ensemble des autres institutions.

Cette concentration n'est pas, en soi, un défaut démocratique. Elle a longtemps offert une lisibilité que les régimes parlementaires fragmentés peinent à produire. Le citoyen sait à qui adresser sa colère, et l'alternance présidentielle de 1981, 1995, 2007, 2012 ou 2017 a démontré la capacité du système à intégrer des réorientations majeures. La verticalité française, longtemps, a fonctionné comme une simplification efficace de la responsabilité.

Le problème, contemporain, tient à ce que cette simplification se heurte désormais à une triple complexification : la fragmentation des majorités parlementaires depuis 2022, l'imbrication croissante du droit national et du droit européen, et la délégation d'une part substantielle de la décision à des autorités administratives indépendantes. La Cinquième République continue d'offrir un visage, mais ce visage n'a plus la maîtrise effective des leviers que la Constitution lui confère en théorie.

II. La noblesse d'État : reproduction et certification

Pour comprendre comment ce système se perpétue, il faut le penser sociologiquement. Pierre Bourdieu, dans La noblesse d'État (1989), a forgé l'expression devenue canonique pour désigner cette élite issue des grandes écoles, dont la légitimité repose non sur la naissance mais sur la certification scolaire. La République a aboli les privilèges héréditaires ; elle a produit en retour un système de filtrage où le concours, présenté comme la forme la plus pure de l'égalité républicaine, sélectionne en réalité des trajectoires sociales très inégalement préparées à le subir.

Les données disponibles sur le recrutement des grandes écoles administratives convergent depuis les années 1990 : la part d'élèves issus des catégories populaires y demeure structurellement faible, autour de 5 à 10 % selon les promotions et les indicateurs retenus, alors que ces catégories représentent près de la moitié de la population active. La création de l'Institut national du service public en 2022, en remplacement de l'ENA par le décret n° 2021-1556, a modifié la signalétique sans transformer la mécanique de fond, qui repose sur un capital scolaire et culturel inégalement distribué bien avant le concours.

Cette noblesse d'État ne constitue pas un bloc homogène. Elle se divise entre grands corps techniques (Mines, Ponts), corps de contrôle (Inspection générale des finances, Conseil d'État, Cour des comptes), corps juridictionnels (magistrature administrative et financière) et corps préfectoraux. Mais elle partage une grammaire commune : la maîtrise du droit administratif, l'usage stylisé de la note de synthèse, la circulation entre cabinets ministériels, directions d'administration centrale, autorités indépendantes, grandes entreprises publiques ou privées, et institutions européennes. Cette circulation, encadrée depuis 2013 par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, n'a pas été interrompue par les dispositifs de prévention des conflits d'intérêts ; elle a été régulée et formalisée.

La force de cette élite tient moins à un pouvoir formel qu'à un pouvoir de cadrage. Définir ce qui relève du « réaliste », du « soutenable », du « compatible avec nos engagements » : c'est exercer une forme de pouvoir que Béatrice Hibou a décrite, dans La bureaucratisation du monde à l'ère néolibérale (2012), comme une domination par les normes, les indicateurs et les procédures. Alain Supiot, dans La gouvernance par les nombres (2015), prolonge cette analyse en montrant comment la quantification des objectifs publics a substitué une rationalité gestionnaire à la délibération politique.

L'écart entre la confiance accordée aux institutions politiques nationales (autour d'un quart de l'opinion) et celle accordée aux institutions de proximité ou aux institutions de service (conseil municipal, hôpital, police, autour des deux tiers, selon les mêmes vagues du baromètre) constitue l'un des indicateurs les plus stables de la sociologie politique française des quinze dernières années. Cet écart ne signe pas un rejet de la démocratie ; il signe un déplacement de la confiance vers les institutions perçues comme atteignables et redevables, au détriment de celles perçues comme distantes et autoréférentielles.

III. L'Union européenne : démocratisation par le droit, fragmentation politique

Transposer cette analyse à l'échelle européenne suppose de tenir ensemble deux propositions qui, isolément, deviennent trompeuses. La première : l'Union européenne n'est pas une construction technocratique antidémocratique. Ses traités ont été ratifiés selon les procédures constitutionnelles nationales ; son Parlement est élu au suffrage universel direct depuis 1979 ; sa Commission est investie selon des procédures prévues par les traités ; sa Cour applique un droit accepté par les États. La seconde : l'Union européenne n'a pas constitué d'espace public politique intégré, au sens où Jürgen Habermas l'a théorisé, qui permettrait aux citoyens d'identifier les conflits, les responsabilités et les alternatives à l'échelle continentale.

L'Union se caractérise par ce que Peter Mair, dans Ruling the Void (2013), a qualifié de « régime sans politique », non parce qu'elle serait dépolitisée par malveillance, mais parce que son architecture institutionnelle a été pensée pour produire du consensus là où la démocratie nationale produit du conflit. La méthode communautaire, fondée sur la coproduction législative entre Commission, Conseil et Parlement, suppose la recherche permanente du compromis. Elle est efficace pour produire du droit ; elle est moins lisible pour produire de la responsabilité.

Le trilogue, procédure informelle de négociation entre représentants des trois institutions, illustre cette dynamique. Non prévu par les traités, généralisé depuis le traité d'Amsterdam (1997) et surtout après le traité de Lisbonne (2007), il aboutit aujourd'hui à conclure une majorité des actes législatifs européens en première lecture. Il accélère la production normative ; il en réduit la traçabilité publique. La médiatrice européenne Emily O'Reilly a publiquement critiqué, dans plusieurs avis depuis 2016, l'opacité de ces négociations dont le détail n'est généralement pas accessible aux citoyens avant l'adoption finale du texte.