Retraites : enquête sur les écarts réels entre régimes spéciaux, fonctionnaires et salariés du privé

Résumé

Constat. Fin 2023, la pension moyenne de droit direct atteint 2 580 euros bruts mensuels pour les retraités dont le régime principal est un régime spécial, 2 440 euros pour les fonctionnaires civils de l’État, 1 760 euros pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers et 1 530 euros pour le régime général 1DREES, « Le niveau des pensions », fiche 5, *Les retraités et les retraites*, édition 2025, juillet 2025, p. 52-62 (tableau 2 p. 56, tableau 4 p. 58, note 10 p. 59). Restreint aux carrières complètes, l’écart entre fonctionnaires territoriaux et hospitaliers et salariés du régime général s’annule, celui des fonctionnaires civils de l’État passe de 59 à 36 %, celui des régimes spéciaux de 69 à 46 % 1DREES, « Le niveau des pensions », fiche 5, *Les retraités et les retraites*, édition 2025, juillet 2025, p. 52-62 (tableau 2 p. 56, tableau 4 p. 58, note 10 p. 59). En 2017, les agents de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières (IEG) partaient de 5,3 à 7,3 ans plus tôt que les salariés du régime général 11Cour des comptes, *Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières*, rapport à la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, 16 juillet 2019. En 2024, l’État a versé environ 6 milliards d’euros de subventions budgétaires à des régimes spéciaux ; séparément, une fiscalité affectée finance d’autres régimes, dont 1,9 milliard d’euros prélevés sur les factures d’électricité et de gaz au profit du régime des IEG 7Sénat, S. Vermeillet, rapport général n° 139 (2025-2026) sur le projet de loi de finances pour 2026, tome III, annexe 24, « Régimes sociaux et de retraite ; compte d’affectation spéciale Pensions », 24 novembre 2025.

Thèse analytique. À carrière et salaire identiques, les règles de calcul des fonctionnaires, prises ensemble, ne produisent pas en moyenne de pension plus élevée que celles du privé : dans une simulation publiée en 2022 sur les fonctionnaires sédentaires nés en 1958, la DREES estime que ces dernières auraient relevé la pension moyenne de 1,5 %, au prix d’un quart de cotisations salariales supplémentaires 10DREES, M. Chopard, R. Guirriec, S. Herbillon-Leprince, A. Marino, C. Rousset, « Règles du privé et règles de la fonction publique. Comparaison du calcul des droits à la retraite à l’aide du modèle Trajectoire », *Les Dossiers de la DREES*, n° 103, novembre 2022, reproduit comme document n° 8 de la séance plénière du COR du 24 novembre 2022 (synthèse ; p. 5, 9-11, 19, 21, 27, 30-31). Le calcul sur les six derniers mois n’est qu’une composante de cet ensemble ; la partie 2 en isole l’effet. Les écarts qui résistent à l’examen tiennent à l’âge de départ, à des droits annexes plus favorables et au financement de régimes dont les cotisants ne couvrent plus qu’une minorité des dépenses.

Parti pris éditorial. Une règle commune pour les nouveaux entrants et une présentation budgétaire qui rende visible ce que paie la solidarité nationale ; les propositions sont détaillées en partie 6.

1. Deux moyennes qui ne mesurent pas la même chose

L’écart brut de pension entre régimes est réel, mais il décrit d’abord des carrières et des qualifications différentes, et seulement ensuite des règles.

La statistique la plus citée compare des populations qui n’exercent ni les mêmes métiers ni pendant la même durée. La DREES classe chaque retraité selon son régime principal, celui qui représente plus de la moitié de sa carrière, et additionne pension de base et complémentaire 1DREES, « Le niveau des pensions », fiche 5, *Les retraités et les retraites*, édition 2025, juillet 2025, p. 52-62 (tableau 2 p. 56, tableau 4 p. 58, note 10 p. 59). Le régime général agrège ainsi les anciens salariés du privé, une partie des polypensionnés, qui forment un quart des retraités, et, depuis 2020, les anciens indépendants, dont l’intégration a accru le nombre de monopensionnés à faible pension [1, p. 58]. La DREES rattache elle-même les écarts de montant aux différences de revenus d’activité et à une proportion de cadres plus élevée dans la fonction publique et parmi les professions libérales [1, p. 59].

La comparaison à carrière complète, c’est-à-dire pour les retraités ayant validé la durée requise pour le taux plein, réduit fortement les écarts sans les supprimer.

Trois lectures se dégagent. Pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, l’avantage apparent disparaît : 1 900 euros à carrière complète, contre 1 920 euros au régime général 1DREES, « Le niveau des pensions », fiche 5, *Les retraités et les retraites*, édition 2025, juillet 2025, p. 52-62 (tableau 2 p. 56, tableau 4 p. 58, note 10 p. 59). Pour les fonctionnaires civils de l’État, l’écart résiduel de 36 % paraît compatible avec une structure d’emplois plus qualifiée : en 2024, 6 % seulement des nouvelles pensions civiles de l’État étaient portées au minimum garanti, contre 31 % dans la fonction publique territoriale 9DGAFP, D. Massis, « Les départs à la retraite dans la fonction publique en 2024 », *Rapport annuel sur l’état de la fonction publique*, édition 2025, p. 79-95. La DREES ne constate pas, par ailleurs, de différence significative entre les taux de remplacement médians du privé et de la fonction publique [1, p. 59]. L’indice est compatible avec l’explication par la composition sans la démontrer à caractéristiques comparables : des médianes proches peuvent recouvrir des trajectoires salariales, des durées de carrière et des populations différentes. Tous secteurs confondus, le taux de remplacement médian mesuré au moment du départ se situe autour de 75 % pour les personnes dont le travail était la principale source de revenu 18DREES, « Niveau de vie des retraités : le taux de pauvreté baisse significativement lors du départ à la retraite », *Études et Résultats*, n° 1369, mars 2026.

Le cas des régimes spéciaux résiste davantage à l’explication par la composition. En 2019, la Cour des comptes relevait que les pensions moyennes des régimes de la RATP, de la SNCF et des IEG dépassaient celles de la fonction publique 11Cour des comptes, *Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières*, rapport à la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, 16 juillet 2019. Pour les nouveaux retraités de 2017, la pension en équivalent carrière complète atteignait 3 705 euros à la RATP, 3 592 euros dans les IEG et 2 636 euros à la SNCF, contre 1 904 euros pour les fonctionnaires hospitaliers et 1 804 euros pour les territoriaux ; la Cour notait que l’écart s’était creusé depuis 2010, en partie sous l’effet des revalorisations salariales négociées en 2007 et 2008 en contrepartie de la réforme de ces régimes 11Cour des comptes, *Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières*, rapport à la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, 16 juillet 201919Franceinfo, « Un retraité d’EDF, de la RATP ou de la SNCF touche-t-il vraiment une pension de 3 700 ou 2 600 euros par mois ? », 25 novembre 2019 (article de vérification citant [11]). La catégorie statistique des régimes spéciaux reste hétérogène, puisqu’elle mêle ouvriers de l’État, marins, mineurs et clercs de notaires aux agents des grandes entreprises publiques 1DREES, « Le niveau des pensions », fiche 5, *Les retraités et les retraites*, édition 2025, juillet 2025, p. 52-62 (tableau 2 p. 56, tableau 4 p. 58, note 10 p. 59) : sa moyenne masque une dispersion que les sources consultées ne permettent pas de mesurer finement.

Les données les plus récentes ne modifient pas ce tableau d’ensemble. Fin 2024, 17,3 millions de personnes perçoivent une pension de droit direct, dont 16,4 millions résident en France ; la DREES annonçait pour septembre 2026 le panorama qui ventilera les montants de 2024 par régime 2DREES, « Effectifs de retraités et montants des pensions versées : mise à disposition des données 2024 », 26 mai 2026.

2. Six mois contre vingt-cinq ans : des règles différentes, un résultat moyen voisin

La règle des six derniers mois est l’écart le plus visible et, en moyenne, l’un des moins décisifs ; prises ensemble, les règles de calcul publiques déplacent des gains et des pertes entre fonctionnaires plus qu’elles ne les avantagent face au privé.

Les deux mécanismes diffèrent terme à terme. Le salarié du privé perçoit une pension de base égale à 50 % de la moyenne de ses 25 meilleures années, revalorisées sur les prix et plafonnées au plafond de la sécurité sociale, complétée par une retraite Agirc-Arrco acquise en points sur toute la carrière [10, p. 5]. Le fonctionnaire perçoit 75 % du traitement indiciaire des six derniers mois, au prorata de sa durée de services, dans un régime qui intègre base et complémentaire ; ses primes, qui représentent environ 24 % de la rémunération dans la fonction publique de l’État [17, p. 5], ne créent de droits que dans le régime additionnel, et seulement dans la limite de 20 % du traitement [10, p. 5].

Le résultat de ces différences a été mesuré sur un périmètre précis. Dans une étude publiée en novembre 2022, la DREES a simulé la pension qu’auraient perçue les fonctionnaires sédentaires nés en 1958 si les règles du privé leur avaient été appliquées, à carrière, salaire brut et âge de départ inchangés, avec une affiliation à l’Agirc-Arrco au taux moyen ; les catégories actives sont exclues, faute de pouvoir être comparées au même âge [10, p. 19 et 27]. Dans ce cadre, la pension moyenne à la liquidation serait supérieure de 1,5 %, et de 5,5 % sous l’hypothèse d’un salaire net identique [10, synthèse]. Ce quasi-équilibre résulte de mouvements amples qui se compensent : la baisse du taux de liquidation de 75 à 50 % retirerait 25,9 points, l’affiliation à l’Agirc-Arrco en ajouterait 34,4 ; l’intégration des primes apporterait 7,6 points et le calcul sur les 25 meilleures années 2,0 points, quand l’écrêtement au plafond de la sécurité sociale en retirerait 12,8 [10, p. 31]. L’effet propre du salaire de référence, c’est-à-dire le passage des six derniers mois aux 25 meilleures années, ne pèse donc que 2 points sur cette génération ; l’essentiel du résultat tient à l’architecture d’ensemble, taux de liquidation, complémentaire, primes et plafond. La Cour des comptes reprend ce résultat dans son enquête de septembre 2026 4Cour des comptes, *Les retraites des fonctionnaires de l’État*, enquête demandée par la commission des finances de l’Assemblée nationale en application de l’article 58-2° de la LOLF, 22 septembre 2026 (orientations citées d’après les comptes rendus [5], [6] et [20])5Acteurs publics, M. Malaterre, « Malgré des règles différentes, les montants des pensions de retraite du public et du privé restent proches », 22 septembre 2026 (compte rendu de [4]).

La comparaison des seules pensions omet une contrepartie. Sous les règles du privé, ces fonctionnaires auraient acquitté en moyenne un quart de cotisations salariales en plus, principalement parce que leurs primes seraient entrées dans l’assiette ; sur l’ensemble du cycle de vie, pensions perçues diminuées des cotisations versées, le bilan serait légèrement négatif, de l’ordre de 0,7 %, et pèserait d’abord sur les hautes pensions [10, synthèse]. La moyenne recouvre en outre une forte dispersion : 35 % des assurés gagneraient plus de 10 % et 13 % perdraient plus de 10 % ; la pension de ceux dont les primes dépassent 30 % de la rémunération progresserait d’un peu plus de 6 %, celle de ceux dont les primes sont inférieures à 10 % baisserait de près de 5 % [10, synthèse].

Chaque composante joue sur des profils différents. Le calcul sur les six derniers mois avantage les carrières à forte progression en fin de parcours ; l’exclusion des primes de l’assiette pénalise les corps fortement indemnisés et, à l’inverse, épargne les enseignants, peu primés, qui figurent parmi les gagnants du dispositif public pris dans son ensemble ; les carrières partagées entre public et privé sont plus souvent gagnantes sous les règles du privé [10, synthèse]. Pour la génération 1958, le calcul sur les 25 meilleures années revalorisées sur les prix aurait même été légèrement plus favorable que le dernier traitement, parce que ces agents ont achevé leur carrière pendant le gel du point d’indice [10, p. 30] : sur cette génération, la règle des six mois, réputée avantageuse, a plutôt desservi le fonctionnaire moyen. La Cour juge qu’un salaire de référence calculé sur la carrière réduirait les écarts entre catégories hiérarchiques, tout en qualifiant ses effets financiers d’incertains 4Cour des comptes, *Les retraites des fonctionnaires de l’État*, enquête demandée par la commission des finances de l’Assemblée nationale en application de l’article 58-2° de la LOLF, 22 septembre 2026 (orientations citées d’après les comptes rendus [5], [6] et [20])5Acteurs publics, M. Malaterre, « Malgré des règles différentes, les montants des pensions de retraite du public et du privé restent proches », 22 septembre 2026 (compte rendu de [4]).

Cette règle fonctionne enfin comme un pari sur la politique salariale de l’État. La valeur du point d’indice est restée quasiment gelée de 2010 à 2021, à deux hausses de 0,6 % près [10, p. 30]. Parce que la pension reprend le dernier traitement indiciaire, toute modération salariale se transmet sans délai aux pensions liquidées, et le COR projette une baisse des taux de remplacement au fil des générations, pour les fonctionnaires comme pour les salariés du privé [3, p. 12 et 24].

Les écarts réels se logent ailleurs, dans les droits annexes. La réversion des fonctionnaires, fixée à 50 %, n’est soumise ni à condition de ressources ni à condition d’âge, mais à une durée minimale de mariage et à l’absence de remariage, de pacs ou de concubinage ; la réversion de base du régime général, à 54 %, est plafonnée en fonction des ressources du conjoint survivant et ouverte à 55 ans [10, p. 10]. Pour un veuf ou une veuve disposant de revenus propres, la règle publique est nettement plus favorable ; pour le conjoint modeste d’un ancien cadre du privé, la somme de la réversion de base et de la réversion Agirc-Arrco, à 60 % sans condition de ressources, peut l’emporter [10, p. 10]. Le rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée estime le surcoût des règles publiques de réversion à environ 1,6 milliard d’euros par an, sous réserves [17, p. 9]. Le minimum garanti des fonctionnaires atteignait 1 248 euros par mois en 2022 pour quarante années de services, contre 679 euros pour le minimum contributif hors majoration ; la comparaison reste partielle, puisque le second s’ajoute à une pension complémentaire [10, p. 9]. Le minimum garanti concerne 20 % des nouvelles pensions de fonctionnaires en 2024, 31 % dans la fonction publique territoriale 9DGAFP, D. Massis, « Les départs à la retraite dans la fonction publique en 2024 », *Rapport annuel sur l’état de la fonction publique*, édition 2025, p. 79-95, ce qui rappelle l’existence de petites pensions publiques. Fin 2020, 10 % des anciens fonctionnaires percevaient moins de 1 200 euros de pension de droit direct, contre près de la moitié des retraités du régime général à titre principal et plus de 90 % des anciens exploitants agricoles [16, p. 296]. Enfin, la cotisation salariale des fonctionnaires, à 11,10 %, reste inférieure de 0,21 point à celle du privé ; l’aligner rapporterait environ 134 millions d’euros par an [17, p. 22], mesure que la Cour recommande dès 2027 4Cour des comptes, *Les retraites des fonctionnaires de l’État*, enquête demandée par la commission des finances de l’Assemblée nationale en application de l’article 58-2° de la LOLF, 22 septembre 2026 (orientations citées d’après les comptes rendus [5], [6] et [20])5Acteurs publics, M. Malaterre, « Malgré des règles différentes, les montants des pensions de retraite du public et du privé restent proches », 22 septembre 2026 (compte rendu de [4]).

3. L’âge de départ, un écart plus tangible que le montant

Les écarts d’âge de départ sont les plus nets que mesurent les sources consultées, et ceux que les données disponibles justifient le moins.

Pour les fonctionnaires sédentaires, la convergence est largement acquise. En 2024, l’âge conjoncturel de départ atteint 63 ans et 7 m…