Une présidence sans texte

Une présidence sans texte

Ursula von der Leyen, l'érosion des bases juridiques et la centralisation du pouvoir à la Commission européenne

Au moment où la Commission entre dans la dernière ligne droite de son cycle de réarmement, où le Tribunal de l'Union européenne, statuant en grande chambre, a annulé la décision de la Commission refusant l'accès aux messages textes échangés par sa présidente avec le directeur général de Pfizer[1], et où le Parlement européen a saisi la Cour de justice pour contester la base juridique sur laquelle a été adopté le règlement SAFE[2], il est devenu impossible d'éluder une question : la Commission von der Leyen procède-t-elle encore du pacte de Lisbonne, ou s'en émancipe-t-elle, méthode après méthode, dossier après dossier, en s'inscrivant dans une logique dont plusieurs observateurs institutionnels suggèrent qu'elle s'écarte du cadre communautaire ordinaire[3] ?

Il existe un moment, dans la trajectoire des institutions, où l'écart entre le texte qui les fonde et la pratique qui les anime cesse d'être un écart pour devenir une rupture. Plusieurs analyses convergentes, formulées entre l'automne 2024 et le printemps 2025, suggèrent que la Commission européenne se rapproche de ce point sous la seconde présidence d'Ursula von der Leyen. Les termes employés, qui appartiennent à leurs auteurs et non à la présente analyse, sont éclairants : Politico, dans son enquête sur la formation du second collège publiée le 19 septembre 2024, a parlé d'un passage « de la reine à l'impératrice »[4] ; l'ancien commissaire Thierry Breton, dans l'entretien qu'il a accordé à Le Monde le 29 septembre 2024, a jugé qu'il était « gênant pour l'Europe, qui n'est pas construite pour avoir une impératrice »[5] ; Contexte a documenté, dans une enquête publiée en avril 2025 et reposant sur des entretiens avec plusieurs hauts fonctionnaires actuels et anciens de l'institution, la formule selon laquelle « absolument tout se décide au cabinet de la présidente »[6]. Ces qualifications, qu'il convient de prendre comme des constats journalistiques et non comme des qualifications juridiques, désignent un même phénomène : une centralisation des arbitrages au treizième étage du Berlaymont d'une intensité que les observateurs jugent supérieure à celle des présidences précédentes[7].

Cette centralisation, qui aurait pu n'être qu'un choix de méthode managériale, prend, à l'examen des dossiers ouverts depuis 2020, des formes plus structurelles. La présidente a négocié par messages textes le contrat-cadre d'achat de 1,8 milliard de doses de vaccin Pfizer-BioNTech d'une valeur estimée à 35 milliards d'euros[8]. La Commission a fait adopter, en moins de soixante-dix jours, le règlement (UE) 2025/1106 SAFE, instrument de prêts de cent cinquante milliards d'euros, sur le fondement de l'article 122 TFUE, base juridique dont la commission JURI du Parlement européen, à l'unanimité, a jugé qu'elle ne couvrait pas la matière[9]. La Commission a proposé, le 3 décembre 2025, de pérenniser l'immobilisation de quelque 210 milliards d'euros d'avoirs souverains russes détenus à Euroclear, au-delà du renouvellement semestriel des sanctions, par le truchement de la même base juridique, alors qu'une telle mesure relève, dans la lecture qu'en font la plupart des juristes ayant publié sur la question, des restrictions adoptées au titre des articles 29 du TUE et 215 du TFUE, qui requièrent l'unanimité[10]. La présidente a appelé à plusieurs reprises depuis 2024 à substituer la majorité qualifiée à l'unanimité en matière de politique étrangère, position qu'elle a réaffirmée le 13 avril 2026 au lendemain de la défaite électorale de Viktor Orbán[11]. Le cabinet présidentiel, dont la composition a été documentée par Politico et Euronews, est dirigé depuis 2019 par Bjoern Seibert et constitué d'un noyau dans lequel les conseillers de nationalité allemande sont, selon les sources internes citées, prédominants[12]. La présidente a enfin nommé en avril 2024 un député européen membre de son propre parti national, Markus Pieper, à un poste d'envoyé européen pour les PME, dans des conditions que le Parlement européen a publiquement désavouées par 382 voix contre 144[13].

Aucun de ces épisodes, pris isolément, ne constitue une rupture constitutionnelle au sens technique du terme. Pris ensemble, ils dessinent une orientation cohérente : un exécutif qui, sans procéder à la révision des traités prévue à l'article 48 du TUE, élargit ses marges de manœuvre par accumulation de précédents, par usage extensif de bases juridiques alternatives et par investissement politique de domaines dont la compétence formelle demeure intergouvernementale. C'est l'objet de cette analyse de l'établir, en suivant cinq lignes de force : l'affaire dite du Pfizergate et la jurisprudence récente du Tribunal de l'Union européenne ; l'usage stratégique de l'article 122 du TFUE ; l'investissement du domaine de la défense au regard du partage des compétences fixé par les traités ; la centralisation du cabinet et la dimension allemande de la conduite des dossiers, telle que documentée par les enquêtes journalistiques disponibles ; enfin l'inventaire des procédures contentieuses en cours, dont le faisceau dessine une présidence soumise à une pression juridictionnelle dont l'ampleur excède celle des présidences précédentes.

I. Le *Pfizergate* et la jurisprudence T-36/23 du Tribunal de l'Union européenne

Une négociation par messages textes et sa traçabilité contestée

L'affaire dite du Pfizergate est désormais documentée et, sur l'aspect précis de la transparence, judiciairement qualifiée. Elle commence le 28 avril 2021, lorsque le New York Times publie un article de Matina Stevis-Gridneff selon lequel les négociations préparatoires au troisième contrat-cadre liant la Commission européenne à Pfizer, qui portera sur 1,8 milliard de doses du vaccin Pfizer-BioNTech, ont été conduites pour partie par échanges de messages textes et appels téléphoniques entre la présidente de la Commission et le directeur général de Pfizer, Albert Bourla[14]. Le récit que ce dernier livre au quotidien new-yorkais évoque un climat de « profonde confiance » établi durant ces échanges. Le contrat principal, qui couvre des livraisons s'étalant entre fin 2021 et 2023, est conclu en mai 2021, et complété par un avenant en mai 2022 ; la valeur totale a été estimée par la presse spécialisée à environ 35 milliards d'euros, sur la base des prix unitaires révélés par les autorités nationales[15]. La période visée par la demande d'accès aux documents formulée par la journaliste auprès de la Commission, soit janvier 2021 à mai 2022, recoupe ces deux étapes contractuelles[16]. Il importe de souligner que la qualification de « négociation seule » employée parfois dans le débat public excède ce que le dossier établit : la procédure formelle d'achat reposait sur une équipe technique conjointe Commission-États membres, et seuls certains échanges préparatoires de très haut niveau, dont la consistance précise n'est pas connue à ce jour, ont fait l'objet de communications par messages textes entre la présidente et le directeur général.

La séquence ouverte par la demande d'accès est, en revanche, juridiquement caractérisée. La médiatrice européenne Emily O'Reilly, dans son rapport du 12 juillet 2022, a établi un cas de « mauvaise administration » à raison du traitement de la demande[17]. La Commission a successivement soutenu que les messages textes ne constituaient pas des documents soumis aux règles d'archivage, qu'ils n'avaient pas été conservés, que le téléphone de la présidente avait été remplacé pour des motifs de sécurité, et qu'aucune recherche ne pouvait dès lors aboutir à leur production. Cette ligne de défense a été frontalement écartée par la décision du Tribunal de l'Union européenne du 14 mai 2025. Statuant en grande chambre dans l'affaire T-36/23 Stevis-Gridneff et The New York Times Company contre Commission européenne, le Tribunal a annulé la décision de refus d'accès, jugé que la Commission n'avait pas fourni d'explication crédible et plausible sur l'inexistence supposée des messages, et imposé à la Commission de réexaminer la demande, de mener des recherches sérieuses pour retrouver les échanges, et, en cas de nouveau refus, de produire une justification juridique précise et étayée[18]. La Commission a été condamnée aux dépens. Il est essentiel de souligner que cette décision est rendue contre une décision de la Commission européenne, en sa qualité d'institution, et non contre la présidente à titre personnel : le Tribunal n'a pas qualifié pénalement les faits, et n'a pas davantage statué sur l'existence ou l'inexistence effective des messages.

Une signification institutionnelle dépassant le cas d'espèce

Le caractère exceptionnel de cette décision a été relevé par plusieurs analyses spécialisées. Il tient à la juridiction qui l'a rendue, le Tribunal de l'UE étant une institution traditionnellement perçue comme prudente à l'égard des décisions des institutions de l'Union[19]. Il tient à la composition de la formation, statuant en grande chambre, configuration habituellement réservée aux affaires de portée institutionnelle majeure. Il tient enfin à ce qu'il établit, en creux, sur les pratiques internes de communication. L'organisation Transparency International EU a publié à l'issue de l'arrêt un communiqué dans lequel elle estime que la décision « va au-delà de la transparence » et constitue une étape pour « rétablir une responsabilité institutionnelle » qu'elle juge insuffisante à la Commission européenne[20]. Cette appréciation, qui appartient à son auteur, recoupe un constat documenté en 2022 par la médiatrice européenne et confirmé par la décision du 14 mai 2025 : la communication la plus stratégique de la Commission, lorsqu'elle implique sa présidente, peut emprunter des canaux dont les règles ordinaires d'archivage et de traçabilité ne couvrent qu'imparfaitement le contenu.

Il convient d'ajouter à ce constat un élément de continuité documenté qui éclaire la logique d'ensemble. Lorsqu'elle dirigeait, en Allemagne, le ministère fédéral de la Défense entre 2013 et 2019, la commission d'enquête du Bundestag chargée d'examiner l'attribution de contrats de conseil à des cabinets privés (principalement des filiales de McKinsey et Accenture, sur recommandation de la secrétaire d'État Katrin Suder, ancienne associée de McKinsey à Berlin) s'est vu remettre deux téléphones professionnels dont l'essentiel des messages avait été effacé avant transmission[21]. Une plainte pour destruction délibérée de preuves a été déposée à l'époque par le député vert Tobias Lindner ; elle n'a pas prospéré sur le plan pénal[22]. Ce précédent ne permet pas, en lui-même, de qualifier juridiquement les pratiques mises en cause dans le cadre du Pfizergate. Il documente toutefois l'existence, dans la trajectoire institutionnelle d'Ursula von der Leyen, de deux séquences distinctes au cours desquelles les communications électroniques d'organes qu'elle dirigeait n'ont pu être produites aux autorités d'enquête, ce dont la presse allemande spécialisée a tiré, en 2024 et 2025, des analyses convergentes sur la persistance d'une méthode[23].

Les procédures pénales en cours et la situation au printemps 2026

L'affaire du Pfizergate est, à la date de cet article, traitée à plusieurs niveaux juridictionnels. Le Parquet européen (EPPO), dirigé par la procureure Laura Codruța Kövesi, a confirmé en octobre 2022 l'ouverture d'une enquête sur l'acquisition des vaccins Covid-19 dans l'Union européenne[24]. Cette enquête est, selon les déclarations publiques de la procureure rapportées par Euractiv en mars 2026, toujours en cours, et aucune charge n'a, à ce jour, été retenue[25]. La procureure a publiquement indiqué que de hauts fonctionnaires de la Commission européenne avaient cherché à minimiser les déclarations publiques sur l'ampleur des affaires en cours, et que la Belgique, où sont concentrées la plupart des enquêtes, manquait cruellement de moyens pour les conduire[26]. Le bras de fer entre l'EPPO et la Commission autour des moyens budgétaires du Parquet a culminé en avril 2024, lorsque la procureure a engagé une « procédure de règlement à l'amiable » avec la Commission, ultime étape avant la saisine du Tribunal de l'Union européenne[27].

À côté de cette procédure pénale européenne, une procédure pénale belge a été engagée le 5 avril 2023 par le lobbyiste Frédéric Baldan, rejointe progressivement par environ mille plaignants, dont la Hongrie, la Pologne, le collectif Navigants libres, l'association Verify France et plusieurs particuliers[28]. Les chefs de poursuite, retenus dans la plainte avec constitution de partie civile, étaient l'usurpation de fonctions et de titre, la destruction de documents publics, la prise illégale d'intérêts et la corruption. Le tribunal de Liège a déclaré la plainte irrecevable au motif que les plaignants ne disposaient pas d'un intérêt à agir suffisant. Cette décision a été confirmée par la Cour de cassation belge le 22 octobre 2025, qui a clos la voie pénale belge à titre définitif, sans préjuger du fond de l'affaire[29].

La décision du Tribunal de l'Union européenne du 14 mai 2025, la persistance de l'enquête EPPO en 2026 et la clôture de la procédure belge en octobre 2025 dessinent un paysage contentieux dont la Commission n'est pas sortie indemne sur le plan de la transparence, mais dont aucune qualification pénale n'a, à la date de cet article, été établie à l'encontre de la présidente. Cette nuance importe : on ne saurait inférer de l'opacité documentée une corruption établie. Ce qu'établit en revanche le faisceau de pièces et de jugements rassemblé est qu'un mode de communication informel a été utilisé au sommet de la Commission, qui rend partiellement opaques les négociations les plus structurantes pour les finances de l'Union, et qui n'a pas été corrigé par la seule volonté de la présidence, comme l'illustre la difficulté éprouvée par la médiatrice, par le Parlement et désormais par le Tribunal pour obtenir la production de pièces qu'aucun cadre juridique ne permet, en droit, de soustraire à l'examen public.

II. L'article 122 du TFUE et son extension matérielle

Une base juridique d'urgence dont l'usage a connu un changement d'échelle

L'article 122 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne occupe, dans l'architecture des traités, une fonction résiduelle. Son premier paragraphe autorise le Conseil, sur proposition de la Commission, à adopter dans un esprit de solidarité entre États membres les mesures appropriées à la situation économique, notamment en cas de difficultés graves dans l'approvisionnement en certains produits, en particulier dans le domaine de l'énergie. Son second paragraphe permet l'octroi d'une assistance financière de l'Union à un État membre confronté à des difficultés ou à une menace sérieuse de difficultés graves, en raison de catastrophes naturelles ou d'événements exceptionnels échappant à son contrôle. La caractéristique procédurale qui distingue cette base juridique des bases juridiques ordinaires est qu'elle ne prévoit aucune intervention du Parlement européen et qu'elle se prête au vote à la majorité qualifiée au Conseil, sans unanimité, depuis le traité de Nice[30]. Pendant des décennies, son usage est resté marginal. La crise financière de 2010, la pandémie de Covid-19, la crise énergétique de 2022, puis la guerre russo-ukrainienne, l'ont successivement réactivée. Les services scientifiques du Parlement européen, dans l'étude PE 769.579 publiée en avril 2025, parlent d'un « changement de paradigme » et soulignent que les instruments adoptés sur ce fondement présentent désormais un caractère structurel et de long terme dont la base d'urgence n'avait pas été conçue pour les couvrir[31].

C'est dans ce contexte qu'il faut lire la pratique de la Commission von der Leyen depuis 2020. La pandémie a fourni le premier précédent à grande échelle, NextGenerationEU, dont le plan de relance d'environ 750 milliards d'euros mobilise notamment l'article 122 pour le règlement EURI[32]. Le règlement SURE, instrument temporaire de soutien au chômage partiel, l'a également mobilisé[33]. Les mesures d'urgence énergétique adoptées en 2022, dont le règlement (UE) 2022/1854 sur l'intervention d'urgence sur les marchés de l'énergie, en relèvent encore[34]. À chaque fois, l'argumentation de la Commission a été homogène : la situation est exceptionnelle, l'urgence l'emporte sur les exigences procédurales ordinaires, le Parlement n'a pas vocation à être colégislateur. À chaque fois, le Parlement européen a exprimé ses réserves : sa résolution de 2020 sur la pandémie de Covid-19 appelait à limiter le recours à l'article 122 et à renforcer le rôle du Parlement dans la gestion de crise ; un nouveau Rule 138 a été inséré en 2024 dans son règlement intérieur, prévoyant que la Commission soit invitée à expliquer publiquement ses choix de base juridique au titre de l'article 122[35].

Le règlement SAFE et le contentieux constitutionnel ouvert en mai 2025

C'est dans la séquence du printemps 2025 que la pratique atteint un point juridiquement critique. Le 4 mars 2025, dans une lettre adressée aux dirigeants des Vingt-Sept, la présidente de la Commission présente le plan « ReArm Europe / Readiness 2030 ». L'architecture du plan repose sur deux piliers : d'une part, l'activation de la clause dérogatoire nationale du pacte de stabilité, censée libérer environ 650 milliards d'euros d'investissements de défense au niveau national sur quatre ans ; d'autre part, la création d'un instrument de prêts de 150 milliards d'euros, baptisé Security Action for Europe (SAFE), levés sur les marchés des capitaux et garantis par le budget de l'Union[36]. Le 19 mars 2025, la Commission publie sa proposition formelle, COM(2025) 122 final, qui retient comme base juridique l'article 122 du TFUE. Le règlement (UE) 2025/1106 est adopté par le Conseil le 27 mai 2025, soit soixante-neuf jours plus tard, sans intervention du Parlement européen[37].

Cette adoption a soulevé une opposition juridique d'une ampleur inhabituelle. La commission des affaires juridiques (JURI) du Parlement européen, à l'unanimité, a estimé que l'article 122 ne constituait pas une base juridique appropriée pour une mesure de soutien à l'industrie de défense[38]. La présidente du Parlement européen, Roberta Metsola, dans une lettre adressée à la présidente de la Commission le 7 mai 2025, a explicitement demandé un changement de base juridique et averti que, en cas d'adoption sur le fondement de l'article 122, le Parlement examinerait la possibilité de saisir la Cour de justice[39]. Le 20 août 2025, le Parlement européen a déposé devant la Cour de justice une requête en annulation contre le règlement SAFE, enregistrée sous la référence affaire C-560/25 Parlement européen c. Conseil, dont la procédure est en cours et dont l'issue est attendue dans le courant de l'année 2026 ou au début 2027[40]. Le contentieux porte sur trois points : l'article 122 est, selon les requérants, une disposition de politique économique et non de politique de défense ; il prive le Parlement de son rôle de colégislateur que les bases juridiques alternatives, notamment l'article 173 TFUE et le règlement (UE) 2021/697 sur le Fonds européen de défense, lui reconnaissent ; il prive enfin les États membres du droit de veto que l'article 42 du TUE leur reconnaît expressément en matière de politique de sécurité et de défense commune.

Le « prêt de réparations » et la qualification juridique de la base retenue

L'épisode de décembre 2025 constitue, sur le plan de la doctrine juridique, une étape supplémentaire dont les composantes méritent d'être distinguées avec précision. Le 3 décembre 2025, la Commission présente au Conseil, par la communication COM(2025) 3501 et plusieurs propositions associées, un paquet d'instruments destinés à mobiliser jusqu'à 210 milliards d'euros d'avoirs souverains russes immobilisés par Euroclear, en Belgique, pour financer un « prêt de réparations » à l'Ukraine[41]. L'architecture proposée distinguait deux composantes dont le sort, à l'issue du Conseil européen des 18 et 19 décembre 2025, a divergé. La première, qui consiste à interdire les transferts vers la Banque centrale de Russie des avoirs immobilisés et à pérenniser cette immobilisation au delà du renouvellement semestriel des sanctions, repose sur l'article 122, paragraphe 1, du TFUE. La logique assumée par la Commission consiste à éviter le renouvellement semestriel à l'unanimité des sanctions adoptées au titre des articles 29 du TUE et 215 du TFUE, dont l'expérience récente a montré qu'il pouvait être bloqué par la Hongrie ou la Slovaquie[42]. Cette première composante a été adoptée par le Conseil le 12 décembre 2025 sous la forme du règlement (UE) 2025/2600, qui prohibe à titre temporaire tout transfert direct ou indirect des avoirs et réserves de la Banque centrale russe immobilisés dans l'Union, prévoit une révision annuelle par le Conseil sur proposition de la Commission, et lie la levée du dispositif à la cessation de l'agression et au versement de réparations à l'Ukraine[43].

La seconde composante, consistant à utiliser ces avoirs comme support d'un « prêt de réparations » intégral à l'Ukraine, n'a pas été retenue dans la forme initialement proposée par la Commission. L'opposition à cette construction n'est pas venue, ce qui mérite d'être souligné, des seuls États traditionnellement opposés à la centralisation. La Belgique, qui serait directement exposée à des contentieux internationaux portant sur les actifs immobilisés à Euroclear, a documenté ses réserves dans une note officielle et par les déclarations publiques du Premier ministre Bart De Wever avant le Conseil européen[44]. L'Italie, la République tchèque, la Bulgarie, Malte, ainsi que la Hongrie et la Slovaquie, ont exprimé des réserves substantielles. Le Conseil européen des 18 et 19 décembre 2025 a privilégié un dispositif distinct : un prêt à l'Ukraine, d'un montant de quatre vingt dix milliards d'euros couvrant les besoins budgétaires et militaires des années 2026 et 2027, financé par un emprunt de l'Union adossé à la marge sous plafond du budget de l'Union (« budget headroom ») et fondé sur l'article 212 du TFUE, mis en œuvre par voie de coopération renforcée au sens de l'article 20 du TUE afin de permettre l'adoption du dispositif sans faire peser d'obligations financières sur la République tchèque, la Hongrie et la Slovaquie[45]. Les conclusions précisent que ce prêt n'aura à être remboursé par l'Ukraine qu'une fois les réparations versées par la Russie ; les avoirs russes demeurent dans l'intervalle immobilisés et l'Union se réserve le droit d'y recourir le cas échéant. La législation finale d'exécution a été adoptée par le Conseil le 23 avril 2026, autorisant les premiers décaissements à partir du second trimestre de 2026[46]. Une analyse signée par le professeur Peter Van Elsuwege (université de Gand) et publiée par le Verfassungsblog le 8 décembre 2025 a documenté les fragilités constitutionnelles que présenterait, dans la lecture qu'elle en propose, l'usage de l'article 122(1) pour l'immobilisation indéfinie d'avoirs souverains d'un État tiers, en pointant en particulier le fait que la qualification de « mesure économique » au sens de cette disposition correspondrait imparfaitement à la nature foncièrement géopolitique d'une telle mesure[47]. Une analyse parallèle publiée par Modern Diplomacy le 13 décembre 2025 a relevé que la Cour de justice, dans sa jurisprudence sur les sanctions, a déjà encadré l'usage de bases juridiques alternatives lorsqu'elles ont pour effet de contourner l'unanimité requise par une autre disposition spécifique du traité[48]. La Commission a néanmoins maintenu publiquement sa préférence pour le mécanisme adossé aux avoirs immobilisés, et la perspective d'une réintroduction d'une proposition de prêt de réparations au cours de l'année 2026 demeure ouverte[49].

Le tableau qui se dégage de cette séquence, sans préjuger de l'issue du contentieux C-560/25, est documenté. L'article 122, conçu pour des situations exceptionnelles d'urgence économique, est devenu, sous la présidence von der Leyen, le fondement privilégié de plusieurs décisions structurantes de l'Union, indépendamment du domaine matériel concerné. Cette extension procède d'un raisonnement compréhensible sur le plan politique : les bases juridiques alternatives, qui requièrent l'unanimité ou la codécision, ralentissent ou bloquent des décisions que la Commission juge urgentes. Elle pose toutefois, sur le plan constitutionnel, un problème dont le Parlement européen et plusieurs États membres ont entrepris de saisir la juridiction compétente. L'issue n'est pas connue à la date d'écriture de cette analyse. Les analyses académiques publiées sur la question, dont celles citées plus haut et celles publiées par le Centre for European Reform[50], expriment toutefois un scepticisme substantiel quant à la solidité juridique du dispositif tel qu'il a été conçu, sans que cela suffise à présumer de la décision de la Cour.

III. La défense au regard du partage des compétences

Le cadre fixé par les traités

La défen…