Ursula von der Leyen : le pouvoir sans suffrage

De Maastricht à la présidence von der Leyen : trente ans d'évolution silencieuse

Introduction

En décembre 1991, dans la ville néerlandaise de Maastricht, les chefs d'État et de gouvernement de la Communauté économique européenne scellent un traité qui va profondément remodeler la structure politique du continent. Le traité sur l'Union européenne, signé en février 1992, transforme une organisation principalement économique en une construction politique dotée d'une monnaie unique et d'un embryon de politique étrangère commune.

Ce texte, contesté à l'époque, incarne pourtant un basculement majeur : il engage les États dans un processus de transfert de compétences vers des institutions européennes dont la légitimité démocratique reste imparfaite. En France, le débat est vif. Le 5 mai 1992, à l'Assemblée nationale, Philippe Séguin prononce un discours resté célèbre contre le projet. Il y met en garde contre la dilution de la souveraineté populaire dans un système où le citoyen ne contrôle plus directement le pouvoir exécutif européen.

« Vous allez livrer à d'autres mains le pouvoir de décider pour nous. Et vous le ferez au nom de l'Europe, mais sans le peuple. »

— Philippe Séguin, discours contre Maastricht, 1992.

Le référendum français du 20 septembre 1992 est approuvé d'extrême justesse : 51,05 % de « oui ». Ce résultat révèle une fracture durable entre élites favorables à l'intégration et opinion publique partagée, fracture qui va marquer la vie politique européenne pendant des décennies.

L'élargissement et la consolidation institutionnelle

Les années 1990 et 2000 voient l'Union européenne s'élargir massivement : de 12 membres en 1992 à 28 en 2013, avec l'intégration de pays d'Europe centrale et orientale. Cet élargissement, salué comme un succès géopolitique, complexifie cependant la gouvernance. Les institutions doivent gérer des intérêts nationaux de plus en plus divergents.

Les traités d'Amsterdam (1997), de Nice (2001) et surtout de Lisbonne (2007) adaptent les règles de fonctionnement. Lisbonne renforce le rôle du Parlement européen et introduit la procédure du Spitzenkandidat, censée rapprocher l'exécutif de l'UE du suffrage universel : lors des élections européennes, chaque famille politique présente son candidat à la présidence de la Commission. L'idée est simple : le candidat du parti arrivé en tête devrait être proposé par le Conseil européen, puis investi par le Parlement.

En théorie, cette réforme marque un pas vers plus de démocratie. En pratique, le Conseil conserve une marge de manœuvre considérable. L'épisode de 2014 le montre : le PPE l'emporte, et Jean-Claude Juncker, son Spitzenkandidat, devient président de la Commission. Mais cet équilibre précaire repose sur l'acceptation tacite des chefs d'État.

Une crise de légitimité récurrente

Au fil des années, la légitimité des institutions européennes subit plusieurs chocs. Le rejet du traité constitutionnel en 2005 par la France et les Pays-Bas rappelle brutalement qu'une partie de l'électorat refuse une intégration poussée sans contrepartie démocratique. La réponse des gouvernements contourner le non via le traité de Lisbonne installe un sentiment de défiance.

La crise financière de 2008-2009 puis la crise de la dette souveraine (2010-2012) accélèrent une tendance lourde : face à l'urgence, l'exécutif européen et la Banque centrale européenne prennent la main, souvent en court-circuitant le débat parlementaire. L'Eurogroupe, instance informelle des ministres des Finances, devient un centre de pouvoir non élu. Les décisions majeures, plans de sauvetage, programmes d'austérité, sont prises dans des cercles restreints, avec un Parlement européen réduit au rôle de spectateur.

« L'Europe décide dans les coulisses, et demande ensuite au Parlement d'applaudir. »

— Martin Schulz, président du Parlement européen, 2012.

Chapitre I : Un pouvoir né hors des urnes

Angle analytique : la légitimité électorale remplacée par la cooptation entre chefs d'État.

Juillet 2019. Les élections européennes viennent de s'achever. Le Parti populaire européen (PPE) arrive en tête, conformément aux prévisions, mais avec un recul net par rapport au scrutin précédent. Son Spitzenkandidat, l'Allemand Manfred Weber, n'a pas l'envergure internationale que certains espéraient. Surtout, il ne bénéficie pas du soutien de Paris, La Haye et Madrid, qui le jugent trop inexpérimenté et trop marqué par son profil de parlementaire pur.

Emmanuel Macron, fraîchement installé dans un rôle de leader d'un axe réformateur au sein de l'UE, refuse de valider sa nomination. Il manœuvre habilement au Conseil européen pour imposer une autre figure : Ursula von der Leyen, alors ministre allemande de la Défense. Elle est peu connue du grand public européen, mais dispose de plusieurs atouts aux yeux des chefs d'État : elle parle couramment plusieurs langues, a l'expérience des portefeuilles ministériels stratégiques, et son profil est jugé rassurant par Angela Merkel, qui valide l'option en coulisses.

Une investiture minimale

Le 16 juillet 2019, Ursula von der Leyen est soumise au vote du Parlement européen. Elle obtient 383 voix sur 747, soit neuf de plus que la majorité absolue requise. La marge est mince, et surtout, la campagne qui précède ce vote n'a rien d'un processus démocratique direct : aucun débat télévisé face aux autres candidats, aucune tournée électorale paneuropéenne, aucun programme validé par les électeurs.

Dans les faits, sa légitimité repose sur un double socle : la confiance des chefs d'État et de gouvernement, qui l'ont désignée au terme de négociations à huis clos, et un vote parlementaire acquis grâce à des compromis politiques avec plusieurs groupes, y compris des députés eurosceptiques ou hostiles au Spitzenkandidat.

« Ce n'est pas le grand public qui m'a choisie, mais les représentants élus de nos nations. Je suis consciente de la responsabilité que cela implique. »

— Ursula von der Leyen, discours devant le Parlement européen, 16 juillet 2019.

Le précédent institutionnel

Cette désignation marque un tournant : pour la première fois depuis l'introduction de la procédure du Spitzenkandidat à Lisbonne, le Conseil européen s'en écarte ouvertement. Les défenseurs du processus expliquent que c'est une entorse ponctuelle ; ses détracteurs y voient au contraire une réaffirmation de la primauté intergouvernementale sur la logique parlementaire.

Philippe Lamberts, coprésident du groupe des Verts/ALE, ne mâche pas ses mots :

« En un vote, vous avez enterré l'idée que les citoyens puissent choisir directement l'exécutif européen. »

— Philippe Lamberts, 2019.

Chapitre II : La technocratie de crise comme doctrine

Angle analytique : l'urgence comme justification d'un pouvoir exécutif expansif.

Si la désignation d'Ursula von der Leyen en 2019 repose sur une entorse au principe du Spitzenkandidat, c'est l'année suivante qui va véritablement sceller sa méthode de gouvernement. Janvier 2020 : l'Union européenne suit avec attention les informations en provenance de Wuhan, en Chine, où un nouveau coronavirus commence à se propager. En quelques semaines, le virus franchit les frontières, plongeant l'Italie dans une crise sanitaire sans précédent depuis la Seconde Guerre mondiale.

L'article 122 du TFUE : un levier d'exception

Très vite, la présidente comprend que les procédures habituelles sont inadaptées à la vitesse de la pandémie. Elle se saisit de l'article 122 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui permet de prendre des mesures exceptionnelles en cas de catastrophe ou de pénurie. Ce dispositif, rarement utilisé jusque-là, devient l'outil juridique central de la réponse européenne.

En recourant à cet article, Ursula von der Leyen concentre l'initiative au niveau de la Commission : négociations directes avec les laboratoires pharmaceutiques, coordination des achats de matériel médical, suspension temporaire de certaines règles du marché intérieur pour faciliter la circulation des biens essentiels.

« Dans les moments de crise, l'Europe ne peut pas attendre que chaque État agisse isolément. Nous devons décider vite, ensemble, et parfois cela signifie décider depuis le centre. »

— Ursula von der Leyen, conférence de presse, mars 2020.

NextGenerationEU : l'endettement commun comme précédent

En mai 2020, Ursula von der Leyen présente un plan inédit : NextGenerationEU, un programme de relance de 750 milliards d'euros financé par un endettement commun au nom de l'Union. L'idée rompt avec des décennies d'orthodoxie budgétaire européenne, et constitue un précédent majeur : pour la première fois, la Commission emprunte sur les marchés en son nom propre.

La décision est prise rapidement, sous pression des États du Sud, durement touchés par la crise, et avec l'appui déterminant de l'Allemagne et de la France. Mais le processus parlementaire est réduit au strict minimum. Les eurodéputés valident le plan dans l'urgence, après des négociations menées principalement entre la Commission et le Conseil.

Certains observateurs notent que cette opération illustre une mutation profonde : la Commission devient, de fait, un gouvernement économique de crise, capable de mobiliser des ressources massives sans passer par les cycles longs de la co-décision législative.

« C'est un moment hamiltonien pour l'Europe », s'enthousiasme à l'époque le commissaire Paolo Gentiloni, en référence à la mutualisation de la dette aux États-Unis au XIXe siècle.

La pandémie comme laboratoire du pouvoir centralisé

Tout au long de 2020 et 2021, Ursula von der Leyen renforce cette gouvernance centralisée. Le cabinet présidentiel contrôle la communication, choisit les moments et les modalité…